中国社会科学工业经济研究所所长 赵英

　　在中国汽车工业发展的历程中，地方政府一直是一个重要角色，但是，地方政府在发展汽车工业过程中，也产生了某些弊端。比较普遍认为，地方政府在汽车工业重复建设中，起了推波助澜的作用；地方政府在汽车工业发展中存在着盲目投资、盲目扩大低水平汽车生产企业的行为等等。中央政府控制汽车工业投资过热的措施，一般是针对地方政府采取的。

　　其实，在计划经济体制下；地方政府发展汽车工业的热情，对于长期投资不足、面临短缺的汽车工业来说，是一个必要的补充，对于地方经济的发展也有其合理性。有不少地方政府投资发展的汽车生产企业，后来成为中央企业，成为建立合资企业的基础，今天中国汽车工业中的中坚力量，例如，北京、上海、沈阳、天津、广州等地的汽车工业就是以地方政府投资发展的汽车工业为主体，逐步形成汽车工业发展基地的、汽车零部件工业的基础更是与地方政府投资有密切关系。

　　在汽车工业加速发展的今天，市场经济体制与环境已经基本建立健全，企业成为生产经营投资的主体，民营企业、合资企业在汽车工业发展中起着核心作用，地方政府在发展汽车工业方面的行为也发生了很大变化。因此不能用过去已经形成的传统看法来对待地方政府在汽车工业发展中的作用，有必要对地方政府发展汽车工业的行为做认真的分析，以正确认识地方政府在发展汽车工业中的作用。

　　地方政府介入汽车工业的不同阶段

　　中国地方政府介入汽车工业的发展，基本上可以分成三个大的历史阶段。

　　第一个阶段为上世纪50年代到80年代初，这一阶段中，地方政府在发展汽车工业方面的能力受到计划经济体制的巨大束缚。几乎每一次地方汽车工业热，都是在中央政府下放权力或计划经济出现混乱时出现。地方汽车工业的发展基本上是依靠地方既有的一些计划投资。依靠向中央争取项目，依靠“滚雪球”的方式逐步发展。值得指出的是，我们对于这种“滚雪球”的发展方式，在当时中国计划经济环境下的积极作用没有给予认真的分析与研究。在中国汽车工业发展中，许多车型是靠这种方式发展起来的。地方政府对于汽车工业发展的介入，从积极方面评价，应当说是在某些领域填补了中国汽车工业的空白，弥补了中国“短缺经济”中的汽车需求。地方政府发展汽车工业的空间，一是由于“短缺经济”的存在，二是由于国家对于汽车工业的保护。

　　地方政府与中央政府主管部门在汽车工业中的博弈，主要表现为计划体制内博弈。中央主管部门总的倾向是压缩地方汽车工业的发展，地方政府则千方百计力求在中央认可范围内获得更大的计划内资金。

　　第二个阶段为上世纪80年代初到90年代末。这一阶段中，随着改革开放的不断深入，随着市场经济的逐步形成，随着企业自主发展能力的形成，随着地方经济实力（财政实力、对银行的影响力、地方工业尤其是乡镇工业的发展等等）的逐步发展壮大，地方政府发展汽车工业的空间和实力逐步增加。但是，这一时期仍然存在着中央政府对于地方政府比较强的制约，主要表现为“计划笼子”的约束，行政管理的约束（例如，定点和目录的约束等），对外合作、合资的约束等。

　　在这个过程中，地方政府推动汽车工业发展的手段与方法迅速增加。主要有：通过影响银行给予贷款“笼子”，予以政策；通过地方财政予以政策；通过减免税收予以政策；通过降低生产要素成本（例如，土地无偿使用）予以政策支持等等。

　　由于仍然存在着国家对于汽车工业的高关税保护，国内汽车市场上的多样化需求逐步出现，因而地方汽车工业得到了较大的发展空间，出现了较快的发展速度。许多今天成为中国汽车工业骨干的汽车企业就是在这一时期出现和发展的。值得指出的是，由于地方政府对于本地区汽车企业给予了地方政策能够给予的全部优惠政策，因此使中央汽车企业在与地方政府支持的汽车企业竞争中，受到了相对不利的影响。

　　地方政府对于汽车工业的支持，由采取国家计划支持，中央财政支持，转为采取贷款指标、争取定点，同时在自己权力范围内使用优惠政策。显然，地方政府支持汽车工业的能力与空间都增大了。

　　这一阶段，地方政府发展汽车工业对于中央主管部门的依赖大大减少。地方政府与中央政府主管部门在汽车工业中的博弈，主要表现为争取政府定点，合法生存，争取政策支持的博弈。第三阶段是上世纪90年代末至今。随着中国加入WTO，市场经济体制基本建立；国家财政和金融体制不断改革；中央政府对于汽车工业的管制逐步放开；民营企业的逐步壮大；跨国公司加速进入中国汽车工业；一方面地方政府支持汽车工业发展的空间迅速扩大，一方面地方政府支持汽车工业发展的手段不能不发生变化。 首先，随着中央财政逐步退出汽车工业投资领域，地方政府的财政支持手段与能力也受到同样的影响。

　　其次，随着银行体制的改革，银行行为的变化，地方政府影响银行按照自己意愿进行投资的能力受到相当大的束缚。

　　第三，随着市场经济体制的逐步建立，国内市场的逐步统一，地方政府画地为牢进行保护的能力大大减弱。

　　第四，地方政府对于汽车工业支持的手段与途径进一步发生变化，由过去的主要支持国有企业，尤其是热衷于建立自己直属、直管的国有企业，直接进行投资与干预，逐步转变为支持合资、外资、民营企业，间接地进行支持与扶持 最后，地方政府在发展汽车工业的意识方面也发生了比较大的变化。“不求所有，但求所在”，为企业发展服务等意识，已经成为地方政府官员在很大程度上的共识。地方政府在汽车工业的路径选择方面也有了很大变化。许多地方，政府愿意把自己培育起来的国有企业无偿地划转或合并到大集团，以求得更大发展。

　　由于上述变化，地方政府对于汽车工业发展的支持，在相当大程度上已经转变为一种通过改变投资环境，提高服务，给予优惠政策为主的间接支持，在某种程度上已经与西方发达国家地方政府对产业、企业发展的支持方式相类似。 目前地方政府支持汽车工业的主要手段有，为汽车工业发展提供基础设施（例如，建设工业园、低价提供土地等）；在地方政府权力范围内减免地方税；为企业运营提供各方面的服务；为汽车工业招商引资；某些富裕地区的地方政府，在地方财力的范围内，为汽车工业提供研究开发、技术改造的一定补贴；规划产业布局；对外宣传本地区产业、企业发展，进行公关；为本地区国有汽车企业的兼并、重组牵线搭桥等。

　　无庸讳言，中国地方政府对汽车工业发展予以的支持，与发达国家地方政府对于汽车工业发展予以支持方式比较，政府介入仍然比较深，仍然存在着政府在某些方面过分干预的问题。但是，从整体看，中国地方政府对于汽车工业发展的支持方式已经逐步与发达国家地方政府靠近。 在这种情况下，中央政府与地方政府在汽车工业发展方面的目标更加接近，双方博弈的一面实际上已经大大下降，协调的一面正在大大增加。过去，中央与地方政府之间进行博弈，主要在于计划资金的使用，计划资金这一有限资源如何使用才能利益最大化，成为双方着力点，而由于计划资金在理念上代表了全民的利益，因此中央政府干预与管制的合法性也由此而来。 在新的环境中，由于新注入的资金大部分来自民营企业、外资企业，银行根据自己的判断进行贷款，因此尽管地方政府可能存在着比较严重的干预，但是从总的方向上看，财政资金退出汽车工业领域，银行根据自己风险判断进行贷款，企业自己决定投资方向，是主要的资金投入方 式。因此，在新的时期，中央政府与地方政府在发展汽车工业中的合作与协调，是主要方式，应当正确认识地方政府对中国汽车工业发展所起的积极作用。中央政府与地方政府可以从更加宏观的角度进行汽车工业发展方面的协调，在协调中双方都要尊重市场经济的规律，同时要充分考虑区域分工和地方经济的特点。 发展汽车工业的模式选择

　　自新中国汽车工业诞生以来，发展汽车工业就成为许多地方政府经济发展中的情绪。地方汽车工业的发展的确带动效应很明显，甚至可以主宰一个城市的兴衰。最明显的是十堰市，一个第二汽车厂的兴建，使十堰一下由农业社会进入了工业社会，成为湖北的主要工业城市。

　　归纳地方汽车工业的发展主要有以下几种模式：

　　1、中央建立的骨干汽车企业为核心，逐步发展成为汽车工业的基地。这种发展模式在计划经济时代具有优势，通过一个大汽车企业带动了城市其他工业的发展，而且由于得到中央的投资，发展起来也比较顺利。长春、十堰等城市的汽车工业发展就是如此。

　　2、地方政府与中央合作发展起来的汽车工业。北京、上海等地汽车工业就是如此。地方政府在汽车工业发展早期投入了相当的资源，一旦成了气候，得到了中央政府有关部门的认可，中央的投资加入进来，在中央的支持下加速发展。

　　这种模式在中国比较多见。这种模式在中国汽车工业发展的进程中，由于存在着明显的产品空白，使地方政府可以支持企业在汽车产品存在明显空白的情况下进入，因此如果产品项目得当，可以在短期内得到迅速发展。例如，天津汽车工业就是由于选择了当时还是空白的微型车项目上马因而终于得到了认可，发展一度比较迅速。

　　这种模式在今天不是没有成功的可能，但是由于汽车工业已经不存在明显的空白地带，因而加大了成功的难度。关键在于能否在细分化的市场中找准位置。

　　3、在地方政府支持下，引进本国大汽车企业或跨国公司整车生产项目，带动本地汽车工业快速发展。在20世纪中后期，这种模式曾经使某些地区得到了比较快的发展。但是，这种模式如果是建立在引进跨国公司单一产品基础上，在市场竞争十分激烈的今天，可能使地方汽车工业逐步失去前进的后劲。

　　4、基本依靠市场的力量，政府不投入太多资源，通过政策支持企业发展汽车工业。浙江省汽车工业的发展基本上就是这个模式。由于政府在政策上支持民营企业的发展，因而企业具有很大的生存活力，在激烈的市场竞争中，落后企业遭到淘汰，政府并没有损失太多的资源，同时有一批具有国内竞争力甚至具有国际竞争力的民营企业迅速成长起来。例如，万向钱潮股份有限公司就是其中的代表。

　　这种发展模式把产品的选择，产品的开发，产业聚集的形成基本上依托于市场机制，在具有灵活适应力的民营企业的努力下，在政府政策的支持下，逐步形成了具有市场竞争力的汽车工业。 这种模式下发展起来的汽车工业，虽然从传统评价中国汽车工业发展的观点看（是否有整车生产企业）不那么辉煌，但是却比较经得起市场起伏的考验，经济效益比较好，也能够成长起在某些特定领域具有相当影响力的、规模比较大的企业。

　　上述4种模式中，第一种模式可以说是得“天时”；第二、三种模式可以说是机遇与外部因素的适时结合；第四种模式可以说是得市场之助。不同的地方汽车工业发展模式，在起步阶段都有其好处，但是也往往因为其内在的不足，在后来影响其进一步发展。

　　总结地方汽车工业的发展经验，最理想的模式当然是把第一种模式与第四种模式结合起来。但是在中国汽车工业已经充分开放，并且融人世界汽车工业，政府财政投资已经从汽车工业退出的今天，第一种模式在中国汽车工业中已经不可能再出现。只能是在中央政府政策支持下的地方汽车工业发展。把第二、三种模式与第四种模式结合起来，可以比较快地推动地方汽车工业的发展，但能否真正实现，取决于地方政府在汽车工业进入中的正确选择和政策推进。

　　从地方政府发展本地区汽车工业的操作看，成功的项目一般都具有以下几个要素：寻找正确的市场切入点；选好重要项目的企业家；政府不进行过度干预，对企业发展充分放权；放水养鱼，为企业创造快速积累、快速发展的条件。

　　应当采取的策略和需要注意的问题

　　首先，地方政府在发展汽车工业时要注意发挥本地区在全国汽车工业中的比较优势。

　　今天的中国汽车工业已经不存在明显的产业、产品空白。因此，像20世纪80年代那样盲目投资，成功的概率已经大大下降。地方政府在发展本地区汽车工业时，一定要找准本地区在汽车工业产业链条中的位置，通过寻找本地区在中 国汽车工业乃至世界汽车工业中的比较优势，在汽车产业链条的某一环节取得突破，形成自己巩固的市场地位：

　　要找准位置，首先要分析本地区在中国汽车工业产业集聚、产业内分工、产业集群中的态势。

　　“产业集聚”是指在一定区位内，以一个主导产业为主，大量联系密切的企业和机构在空间上集聚，产生外部经济效果，形成明显的产业发展的地区竞争优势。

　　“产业内分工”是指同一产业中的企业根据在产业链条中所处不同位置，从事的不同生产活动进行的分工；

　　“产业集群”是在一定地城内围绕某个核心产业发展起来的若干个紧密联系；相互支持的相关产业形成的产业体系。产业集群的存在，保证了核心产业的竞争优势，能够较快地推动核心产业的技术创新，保持核心产业的持续发展。产业集群的分布空间一般要大于产业集聚空间。 中国汽车工业内部已经形成若干个产业集聚地区，例如，长春、上海、十堰、北京等以一汽、二汽、上汽等汽车大企业为核心发展起来的产业集聚地。虽然规模上远不能与发达国家产业集聚地相比，有待进一步提高其集聚度，但是其发展趋势和在中国汽车工业中的地位是很突出的。中国汽车工业目前的产业集聚基本上是以大的整车生产企业为中心的，缺乏根据汽车工业自身专业化分工特点的产业集聚地。

　　中国汽车工业内部的产业分工仍然是不十分发达的。具体来说就是专业化分工程度仍然很不够。不仅生产整车的大企业集团自制率仍然很高，就是一般汽车生产企业自制率仍然比较高。汽车零部件生产企业的自制率也是比较高的。类似发达国家那种大批量、系列化从事某一汽车零部件生产的企业在我国还没有。 围绕中国汽车工业形成的产业集群，目前已经初露端倪。在长江三角洲，初步形成了以上海、南京等地为核心的产业集群。在东北，初步形成了以长春；沈阳为核心的产业集群。在华中，初步形成了以武汉、十堰为核心的产业集群。这些产业集群所在地区，一般都有核心的汽车工业大企业集团，具有比较强大产业配套能力，具有发达的相关产业，例如，钢铁工业、机械工业、纺织工业等。

　　长江三角洲是我国经济发展速度最快、经济总量规模最大、最具发展潜力的经济板块之一，已被世界公认为继纽约，多伦多与芝加哥、东京、巴黎与阿姆斯特丹、伦敦与曼彻斯特等城市为核心的五大都市圈之后的世界第六大都市圈。因此，长江三角洲内崛起的汽车工业产业集群，就规模、水平和发展速度上，都将大大高于其他两个产业集群。

　　总体上说，中国汽车工业的产业积聚规模有待进一步扩大；专业化分工亟待深化；产业集群正在逐步发展。

　　地方政府发展汽车工业，寻找本地区汽车工业做大、做强的路径，都要考虑以上中国汽车工业发展的基本态势。

　　要注意本地区与国际汽车产业链条的联系。在沿海沿江开发地区尤其如此。 由于区位优势，这些地区可以直接把本地区汽车工业嫁接到国际汽车工业产业链条上，通过在某一具有比较优势的环节进行专业化生产，达到规模经济，发挥劳动力成本优势，做大、做强。

　　要对汽车工业发展带来的机遇有全面认识。汽车工业的发展不仅给第二产业的发展带来机遇，而且对于第三产业的发展也带来了机遇。例如，物流业、汽车贸易、汽车展览业、汽车服务业等等。要在更加广阔的范围内考虑如何利用汽车工业发展带来的契机。

　　对于汽车工业发展的支持与扶植要符合市场经济规律。；地方政府给于汽车工业的支持与指导，要建立在尊重市场经济规律的基础上，因势利导。即使是有限的财政资金，也应当投入到必须由政府投资或支持的领域中去。这些领域包括，研究与开发，基础设施的建设，为企业提供信息等。

　　地方政府在支持汽车工业发展中应当尽量避免如下问题：

　　首先要避免贪大求全，一味在发展整车生产，尤其是发展大的整车企业上下功夫。汽车工业企业的影响力不在于它生产什么，而在于其在产业中的地位，

　　第二要避免政府的过度干预。政府的过度干预可能出现在两个方面，其一是产业层次，政府可能制定出与本地区比较优势不符的发展规划，并且以某些强制性措施予以推进，这样将会给本地区经济造成严重的负面影响。其二是企业层次。地方政府可能会对本地区汽车生产企业的发展进行干预，甚至直至产品层面。 第三要支持与尊重企业家。这一点与上一点相匹配，只有尊重企业家，让能干的企业家充分发挥自己的主动性，创造性，才能使企业得到充分发展。要做到政企分开，充分发挥协会等中介组织的作用，避免政企不分。

　　最后，要尽量减少政府的直接介入。现在有些地方政府仍然停留在传统的计划经济时代发展工业的思维模式中，政府主要关心的仍然是项目，一旦确定了政府项目，往往通过各种渠道以行政权力注入资源。直接介入的结果经常是，项目一旦失败，政府背上了沉重负担，甚至影响本地区的经济发展， 地方政府应当更加重视本地区投资环境，尤其是生态、交通、通讯、服务等方面的建设，通过改善投资环境吸引企业到本地区发展。